საკრებულოს წევრების საქმიანობის ანაზღაურების წესი - არაერთგვაროვანი პრაქტიკა მუნიციპალიტეტებში
2014 წელს ივლისში ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებზე საქართველოს მოსახლეობამ 71 მუნიციპალიტეტში საკრებულოს 2083 დეპუტატი აირჩია. თვითმმართველობის არჩევნებზე ინტერესი საკმაოდ დიდი იყო, როგორც პოლიტიკური პარტიების, ისე დამოუკიდებელი კანდიდატების მხრიდან. ცენტრალური საარჩევნო კომისიის ინფორმაციით, 2014 წლის არჩევნებში მონაწილეობდა 20,7001 კანდიდატი. პოლიტიკური ინტერესის გარდა, რა თქმა უნდა, დასაქმება არის ერთ-ერთი განმაპირობებელი ფაქტორი არჩევნებში მონაწილეობისთვის, მითუმეტეს, რეგიონებში, სადაც დასაქმების პრობლემა უფრო მეტი სიმწვავით დგას და მოსახლეობისთვის, ადგილობრივი თვითმმართველობის სტრუქტურები წარმოადგენს დასაქმების ერთ-ერთ საუკეთესო შესაძლებლობას.
ანაზღაურდება თუ არა საკრებულოს წევრის საქმიანობა?
ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 41-ე მუხლის 1 პუნქტის მიხედვით, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრი თავის უფლებამოსილებას ახორციელებს სამსახურებრივი საქმიანობისაგან მოუწყვეტლად და უსასყიდლოდ. ანაზღაურებადია მხოლოდ მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თანამდებობის პირის საქმიანობა, ხოლო ამავე კოდექსის 32-ე მუხლით განსაზღვრულია საკრებულოს თანამდებობის პირები. ესენია:
• მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თავმჯდომარე;
• თავმჯდომარის მოადგილე;
• საკრებულოს კომისიის თავმჯდომარე;
• საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარე.
ერთი შეხედვით საკრებულოს წევრები უსასყიდლოდ ახორციელებენ საკუთარ საქმიანობას, თუმცა აღნიშნული კოდექსი განსაზღვრავს, რომ საკრებულოს წევრს მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრის მოვალეობების შესრულებასთან დაკავშირებული ხარჯები შეიძლება აუნაზღაურდეს მუნიციპალიტეტის საკრებულოს რეგლამენტით დადგენილი წესით. არსებული პრაქტიკით მსგავსი ხარჯების ანაზღაურების წესი არაერთგვაროვანია, განსხვავდება მუნიციპალიტეტების მიხედვით და იცვლებოდა თითქმის ყოველწიურად. საკრებულოს წევრების ანაზღაურების არსებული წესი ქმნიდა საკრებულოებში მანკიერ პრაქტიკას დეპუტატებს შეექმნათ, რაც შეიძლება მეტი ფრაქცია, რათა დაეკავებინათ საკრებულოს ანაზღაურებადი პოზიციები და ჰქონოდათ თანამდებობრივი სარგო. მაგალითად, ადგილობრივ თვითმმართველობებში მიმდინარე მოვლენების მონიტორინგისას, რომელსაც ორგანიზაცია 2012-2013 წლებში ახორციელებდა გამოიკვეთა ტენდენცია, რომ საკრებულოებში იქმნებოდა ბევრი ფრაქციები. მაგალითად, სენაკის 25 წევრიან საკრებულოში 7 ფრაქცია იყო შექმნილი, მესტიის 22 წევრიან საკრებულოში - 6 ფრაქცია, მცხეთის 21 წევრიან საკრებულოში - 5 ფრაქცია, კასპის 22 წევრიან საკრებულოში კი 7 ფრაქციაა და ა.შ2. აღსანიშნავია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 30-ე მუხლის 4 პუნქტის მიხედვით ფრაქციის წევრთა რაოდენობა არ უნდა იყოს 3-ზე ნაკლები.
საკრებულოს თანამდებობის პირთა თანამდებობრივი სარგო
მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თავმჯდომარის თანამდებობრივი სარგოს მაქსიმალური ოდენობა განისაზღვრება საქართველოს მთავრობის დადგენილებით. 2014 წლის მონაცემებით საკრებულოს თავმჯდომარეების თანამდებობრივი სარგო ყოველთვიურად 2650 ლარს შეადგენს, მოადგილეებისთვის 1700 ლარს, ხოლო საკრებულოს კომისიებისა და ფრაქციების თავმჯდომარეებისთვის 1350 ლარს. გარდა აღნიშნული თანამდებობრივი სარგოებისა, როგორც აღვნიშნეთ, საკრებულოების რეგლამენტებით განისაზღვრება საკრებულოს წევრების საქმიანობასთან დაკავშირებით ყოველთვიურად გაწეული ხარჯების ანაზღაურება. ჩვენს მიერ გამოთხოვილი ინფორმაციების მიხედვით მსგავს ყოველთვიურ ხარჯებს უმეტეს შემთხვევაში საკრებულოს თანამდებობის პირებიც იღებენ.
საკრებულოს წევრის საქმიანობის ანაზღაურება მუნიციპალიტეტებში
„სამართლიანმა არჩევნებმა“ საქართველოს მასშტაბით ყველა მუნიციპალიტეტიდან გამოითხოვა დადგენილებები, რომლითაც განისაზღვრება 2010 წლის და ასევე, 2014 წლის მოწვევის საკრებულოს წევრებისთვის უფლებამოსილების განხორციელებასთან დაკავშირებული ხარჯების ანაზღაურების წესი.
2010 წლის მოწვევის საკრებულოს დეპუტატთა უფლებამოსილების განხორციელებასთან დაკავშირებული ხარჯების ანაზღაურების წესმა მუნიციპალიტეტებში რამდენჯერმე განიცადა ცვლილება. ცვლილებების ბოლო ტალღა 2012-2013 წლებში განხორციელდა, როდესაც თითქმის ყველა მუნიციპალიტეტში შეიცვალა საკრებულოს თავმჯდომარე3. ზოგ მუნიციპალიტეტში 2014 წლის მოწვევის დეპუტატებზეც ჯერჯერობით იგივე ანაზღაურების წესი ვრცელდება, რაც მანამდე იყო; ზოგ შემთხვევაში კი ცვლილება უფრო აშკარაა და ასანაზღაურებელი თანხის ოდენობები გაზრდილია. მაგალითად, ბაღდათში 2013 წელს ყოველთვიურად საკრებულოს წევრებისთვის გამოყოფილი იყო 300 ლარი, 2014 წლის დადგენილებით თანხა გაზრდილია 375 ლარამდე. ლენტეხში 2011 წელს 150 ლარიდან ასანაზღაურებელი თანხა 2014 წლისთვის 250 ლარამდეა გაზრდილი; სენაკში 2011 წლიდან წევრებისთვის ასანაზღაურებელი თანხა 130 ლარი 2013 წელს 400 ლარამდე გაიზარდა და დღემდე იგივე თანხაა შენარჩუნებული.
ინფორმაციის გამოთხოვის პერიოდში, 2014 წლის აგვისტოში, რიგ მუნიციპალიტეტებში ახალი, 2014 წლის დადგენილებები მიღებული არ იყო, თუმცა ჩვენს ხელთ არსებული ინფორმაცია გვაძლევს იმის საშუალებას, რომ განვაცხადოთ ხარჯების ანაზღაურების წესი კვლავ არაერთგვაროვანია და ხშირად გაუგებარია რაზეა დაფუძნებული სხვაობა მუნიციპალიტეტების მიხედვით, როდესაც მაგალითად, მაღალმთიან რეგიონებში უფრო ნაკლებია საკრებულოს წევრისთვის განკუთვნილი ანაზღაურება და ტრანსპორტირებისთვის გამოყოფილი თანხები, ვიდრე სხვა მუნიციპალიტეტებში.
საკრებულოს წევრის საქმიანობის განხორციელების მიზნით გაწეული ხარჯების ანაზღაურების წესი ძირითადად ორ ნაწილს მოიცავს: პირველია - ანაზღაურება საკრებულოს სხდომებსა და მის ორგანოთა მუშაობაში მონაწილეობისთვის და მეორე, ანაზღაურება ამომრჩევლებთან შეხვედრებისთვის და საკრებულოს და საკრებულოს თავმჯდომარის დავალებების შესრულებისთვის. ზოგ მუნიციპალიტეტში კი ანაზღაურება ერთიანია- განსაზღვრულია დეპუტატის ყოველთვიური ანაზღაურება და არ არის დაყოფილი რამდენია ამომრჩევლებთან შეხვედრებისთვის ან საკრებულოს თავმჯდომარის დავალების შესრულებისთვის თუ სხვა, თუმცა ვაწყდებით კურიოზულ სიტუაციებსაც, მაგალითად, ქარელის მუნიციპალიტეტი ერთადერთია, სადაც ანაზღაურების წესი იმდენად დავიწროებულია, რომ დაკონკრეტებულია ანაზღაურება შეხვედრის ადგილების მიხედვით: საკრებულოს სხდომებსა და კომისიებში მონაწილეობის მისაღებად გამოყოფილია 100-100 ლარი, ამომრჩევლებთან შეხვედრებისთვის - 250 ლარი, რომელიც შემდეგნაირად ნაწილდება: ამომრჩევლებთან შეხვედრებისთვის ქარელის მუნიციპალიტეტის შენობაში - 100 ლარი; ამომრჩევლებთან გასვლითი შეხვედრებისთვის - თითოეული გასვლისთვის 50 ლარის ოდენობით, მაგრამ არა უმეტეს თვეში სამი შეხვედრისა; საკრებულოს წინაშე ანგარიშვალდებულ თანამდებობის პირებთან შეხვედრებისთვის - 50 ლარი.
ასპინძის მუნიციპალიტეტში, მაგალითად, 2010 წლის მოწვევის დეპუტატების ხარჯების ანაზღაურების წესი 2011 წლის დადგენილებით განისაზღვრებოდა, რომლის მიხედვით საკრებულოს ყველა წევრისთვის, მათ შორის თანამდებობის პირებისთვის, საკრებულოს სხდომებსა და მის ორგანოთა მუშაობაში ყოველთვიურად გამოყოფილი იყო 150 ლარი, ხოლო ამომრჩევლებთან შეხვედრებისა და საკრებულოს დავალებების შესრულებაში საკრებულოს თავმჯდომარისთვის გამოყოფილი იყო 250 ლარი, მოადგილისთვის 200 ლარი, კომისიებისა და ფრაქციების თავმჯდომარეებისთვის 150 ლარი, ხოლო საკრებულოს წევრებისთვის 100 ლარი. ასპინძის მუნიციპალიტეტში საჯარო ინფორმაციის გამოთხოვის პერიოდში 2014 წლის მოწვევის საკრებულოსთვისაც იგივე ანაზღაურების წესი მოქმედებდა. მსგავსი პრაქტიკა, საკრებულოს წევრებზე უფრო ნაკლები ანაზღაურების გაცემისა, ვიდრე თანამდებობის პირებზე, იყო ხარაგაულის საკრებულოს 2011 წლის დადგენილებით, ასევე, დმანისის საკრებულოს 2011 წლის, ახალციხის 2014 წლის და წალკის საკრებულოს 2011 წლის დადგენილებით.
ზოგ მუნიციპალიტეტში, მართალია, ყველა დეპუტატი იღებდა ანაზღაურებას, მათ შორის თანამდებობის პირებიც, მაგრამ არა თანამდებობის პირი საკრებულოს წევრების ანაზღაურება შედარებით უფრო მეტია. მაგალითად, ქედის 2014 წლის დადგენილებით წევრებისთვის საკრებულოს სხდომებში მონაწილეობისთვის გამოყოფილია 300 ლარი, თავმჯდომარისთვის, მოადგილისა და კომისია/ფრაქციების თავმჯდომარეებისთვის 230 ლარი. მსგავსი პრაქტიკაა ფოთის 2014 წლის დადგენილებით; ლანჩხუთის 2012 წლის დადგენილებით ანაზღაურება ყველასთვის ერთიანი 500 ლარი იყო, თუმცა წევრებზე დამატებით იყო გამოყოფილი თანხა მოსახლეობასთან შეხვედრებისა და დავალებების შესრულებისთვის.
რიგ მუნიციპალიტეტებში კი საკრებულოს დადგენილებით განსაზღვრული ხარჯების ანაზღაურების წესი, მხოლოდ არა თანამდებობის პირი დეპუტატებისთვის მოქმედებს. მაგალითად, ადიგენის საკრებულოს 2014 წლის დადგენილება განსაზღვრავს საკრებულოს წევრების, გარდა საკრებულოს თანამდებობის პირებისა, უფლებამოსილების განხორციელებასთან დაკავშირებული ხარჯების ანაზღაურების წესს, რაც ჯამში ყოველთვიურად 550 ლარს შეადგენს.
საკრებულოს წევრის საქმიანობის ანაზღაურება თვითმმართველ ქალაქებში
ხარჯების ანაზღაურების განსხავებული ზღვრული ოდენობებია თვითმმართველი ქალაქების შემთხვევაში. მაგალითად, თბილისის საკრებულოს რეგლამენტის მე-9 მუხლის მიხედვით თბილისის საკრებულოს წევრების მიერ ცალკეული დავალებების შესრულებასთან დაკავშირებული ხარჯების ანაზღაურების ზღვრული მოცულობა შეადგენს თვეში 1700 ლარს, რომელიც შემდეგნაირად ნაწილდება: საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარეებს უფლება აქვთ ფრაქციის თითოეულ წევრს აუნაზღაურონ ფრაქციაში მუშაობისთვის გაწეული ხარჯი არაუმეტეს 300 ლარისა, კომისიებში მუშაობისთვის გამოყოფილია 700 ლარი და დარჩენილი 700 ლარის საკრებულოს წევრზე გაცემის უფლება აქვს საკრებულოს თავმჯდომარეს, საკრებულოს წევრის საკრებულოს სხდომებზე დასწრების, განსახილველ საკითხებში მონაწილეობისა და ცალკეული დავალებების შესრულებისათვის, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში4.
საინტერესო შემთხვევა რუსთავის საკრებულოში, სადაც 2014 წლის 4 აგვისტოს დადგენილებით საკრებულოს თავმჯდომარეზე, მოადგილეზე, კომისია/ფრაქციის თავმჯდომარეებსა და წევრებზე საკრებულოს სხდომებში და მის ორგანოთა მუშაობაში მონაწილეობის მიღებისთვის გამოყოფილია 200 ლარი; ამომრჩევლებთან შეხვედრებისთვის: საკრებულოს თავმჯდომარე 300 ლარი, ხოლო დანარჩენ პირებზე 150 ლარი, გარდა ამისა, საკრებულოს და საკრებულოს თავმჯდომარის დავალებების შესრულებისთვის თავმჯდომარის მოადგილის, კომისია/ფრაქციების თავმჯდომარეებისთვის და საკრებულოს წევრებისთვის გამოყოფილია 150 ლარი. 2011 წლის დადგენილებით კი საკრებულოს თავმჯომარესა და მის მოადგილეზე საკრებულოს ორგანოთა მუშაობაში მონაწილეობის მიღებისთვის გამოყოფილი იყო 500 ლარი, კომისია/ფრაქციის თავმჯდომარეებისთვის 250 ლარი, წევრებისთვის კი 125 ლარი. ამომრჩევლებთან შეხვედრებისთვის: თავმჯდომარე და მოადგილე 1000 ლარი, კომისია/ფრაქციის თავმჯდომარე 250 ლარი, წევრები 125 ლარი. საკრებულოს და საკრებულოს თავმჯდომარის დავალებების შესრულებისთვის: თავმჯდომარე და მოადგილე 350 ლარი; კომისია/ფრაქციის თავმჯდომარეებსა და საკრებულოს წევრებზე 125 ლარი. ამომრჩევლებთან შეხვედრებისთვის გამოყოფილი ამხელა ოდენობის თანხა 1000 ლარი, თითქმის არცერთ მუნიციპალიტეტში არ გვხვდება.
ბათუმის საკრებულოში წევრებისთვის სამსახურებრივი უფლებამოსილების განხორციელებასთან დაკავშირებული ყოველთვიური ასანაზღაურებელი თანხა 2010 წლის მოწვევის დეპუტატებისთვის განისაზღვრებოდა 1000 ლარით; ფოთის საკრებულოში 2014 წლის დადგენილებით კი ყოველთვიურად გამოყოფილი თანხებია: თავმჯდომარე - 600 ლარი; მოადგილეები - 550 ლარი, კომისია/ფრაქციის თავმჯდომარეები - 500ლარი; ხოლო წევრებისთვის - 700 ლარი.
გარდა ასანაზღაურებელი თანხისა, ყოველთვიურად გამოყოფილია ტრანსპორტირებისა და კომუნიკაციის ხარჯები, რაც ასევე არაერთგვაროვანია და სხვაობა საკმაოდ დიდია თანამდებობების მიხედვით. მაგალითად, სიღნაღის მუნიციპალიტეტში 2014 წლის დადგენილებით საკრებულოს თავმჯდომარისთვის გამოყოფილია 300 ლიტრი საწვავი, მოადგილისთვის 100 ლიტრი. მაჟორიტარი დეპუტატისთვის 60 ლიტრი, სიით გასული წევრებისთვის 50 ლიტრი. მარტვილის მუნიციპალიტეტში 2014 წლის მიხედვით თავმჯდომარეზე გამოყოფილია 800 ლიტრი საწვავისთვის და 100 ლარი კომუნიკაციისთვის, ხოლო წევრებზე 70 ლიტრი საწვავისთვის და 25 ლარის საკომუნიკაციო საშუალებებზე.
2014 წლის მოწვევის საკრებულოებში დეპუტატებისთვის ყოველთვიურად ასანაზღაურებელი თანხები წინა წლებთან შედარებით გაზრდილია. ინფორმაციის გამოთხოვის პერიოდში ახალი რეგლამენტები მიღებული იყო 30-მდე საკრებულოში. უმრავლეს შემთხვევაში ანაზღაურების ზღვრული მოცულობა ერთნაირია საკრებულოს ყველა წევრისთვის და აღარაა საგრძნობი სხვაობები თანამდებობის პირების მიხედვით. ჩვენს მიერ გამოთხოვილი ინფორმაციით, საშუალოდ ასანაზღაურებელი ხარჯების ქვედა ზღვარი 200-250 ლარიდან იწყება და ზედა ზღვარი ზოგ მუნიციპალიტეტში 500-600 ლარამდე მერყეობს.
დადგენილება, რომლითაც განისაზღვრება ხარჯების ანაზღაურების წესი, ასევე განსაზღვრავს იმ ნორმებს, თუ როგორ უნდა მოხდეს საკრებულოს წევრის საქმიანობის აღრიცხვა. სხდომებზე დასწრება, ამომრჩევლებთან შეხვედრის ფორმები თუ სხვა, რაც დადებით ფაქტს წარმოადგენს, ვინაიდან დეპუტატებმა იციან, რომ მათი ანაზღაურება განისაზღვრება მათივე საქმიანობის მიხედვით, რაც ერთის მხრივ ხელს შეუწყობს საკრებულოების საქმიანობის ეფექტურობას, საკრებულოს სხდომებზე დასწრებას და ა.შ.
დასკვნა და რეკომენდაციები
საკრებულოს წევრის საქმიანობის ანაზღაურების წესის ანალიზისას გამოიკვეთა, რომ:
• არსებული პრაქტიკით საკრებულოს წევრის ხარჯების ანაზღაურების წესი არაერთგვაროვანია, განსხვავდება მუნიციპალიტეტების მიხედვით და იცვლებოდა თითქმის ყოველწიურად.
• 2014 წლის მოწვევის საკრებულოებში დეპუტატებისთვის ყოველთვიურად ასანაზღაურებელი თანხები წინა წლებთან შედარებით გაზრდილია.
• ანალიზის პროცესში გამოიკვეთა, რომ რიგ მუნიციპალიტეტებში საკრებულოს თანამდებობის პირები, გარდა თანამდებობრივი სარგოებისა, იღებენ ყოველთვიურად ანაზღაურებას მოსახლეობასთან შეხვედრებისა და საკრებულოს საქმიანობაში ჩართულობისათვის. ზოგ მუნიციპალიტეტში აღნიშნული თანხები მხოლოდ არა თანამდებობის პირი დეპუტატებისთვისაა გამოყოფილი.
• ამომრჩევლებთან შეხვედრისთვის გამოყოფილი ყველაზე მაღალი თანხა რუსთავის მუნიციპალიტეტში დაფიქსირდა.
• ინფორმაციის გამოთხოვის პერიოდში, 2014 წლის აგვისტოში, რიგ მუნიციპალიტეტებში ახალი, 2014 წლის დადგენილებები მიღებული არ იყო, თუმცა ჩვენს ხელთ არსებული ინფორმაციით ხარჯების ანაზღაურების წესი კვლავ არაერთგვაროვანია და ხშირად გაუგებარია რაზეა დაფუძნებული სხვაობა მუნიციპალიტეტების მიხედვით.
წარმოდგენილი ანალიზის მიხედვით:
• აუცილებელია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმასთან ერთად საკრებულოს წევრთა ხარჯების ანაზღაურების წესი დაიხვეწოს და შემუშავდეს ერთგვაროვანი პრაქტიკა.
• განისაზღვროს ერთიანი მექანიზმი, რათა სამართლიანად მოხდეს საკრებულოს წევრთათვის მოვალეობის შესრულებასთან დაკავშირებული ხარჯების ანაზღაურება.
• დადგინდეს ის, ნორმები თუ რა შემთხვევაში შეუძლია საკრებულოს შეცვალოს არსებული ანაზღაურების წესი, რა სიხშირით შეიძლება ცვლილებების შეტანა და ა.შ.
1 2014 წლის 15 ივნისის ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნები (I და II ტური) http://www.cesko.ge/uploads/other/29/29124.pdf
2 იხ.არჩევნების შემდგომი პროცესების მონიტორინგის მესამე ანგარიში გვ. 36 http://www.isfed.ge/main/155/geo/
3 იხ. „სამართლიანი არჩევნების“ 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდგომ მუნიციპალიტეტებში განვითარებული მოვლენების მონიტორინგის ანგარიშები http://www.isfed.ge/main/activities/self/geo/
4 ქალაქი თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს; დადგენილება №2-1; 2014 წლის 19 ივლისიhttps://matsne.gov.ge/index.php?option=com_ldmssearch&view=docView&id=2409111&lang=ge