ბლოგი

მოკლე შინაარსი 

საქართველოს მუნიციპალიტეტის ორგანოთა 2025 წლის არჩევნების წინ „ქართულმა ოცნებამ“ საარჩევნო სისტემის მოდიფიცირებით არჩევნების მანიპულაციას მიმართა. მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს არჩევნებისთვის საარჩევნო სისტემაში ცვლილებების განხორციელების პროცესი სამ ეტაპად და საერთაშორისო სტანდარტების დარღვევით წარიმართა. არსებული პოლიტიკური კონტექსტის გათვალისწინებით, ყველა ცვლილების მიზანი „ქართული ოცნებისთვის“ ხელსაყრელი პირობების შექმნა იყო, რისთვისაც გაუქმდა 40%-იანი ბარიერი საკრებულოს არჩევნების მაჟორიტარულ კომპონენტში, მკვეთრად გაიზარდა მაჟორიტარული ადგილების წილი მუნიციპალურ წარმომადგენლობით ორგანოებში, შემცირდა მრავალმანდატიანი ოლქის ზომა, პროპორციულ კომპონენტში, ასევე, გაიზარდა სამართლებრივი ბარიერი და მოდიფიცირდა საარჩევნო ფორმულა უკეთესი შედეგის მქონე პარტიის სასარგებლოდ. 

 

შესავალი 

საქართველოს საარჩევნო კანონმდებლობის შესაბამისად, 2025 წლის 4 ოქტომბერს ქვეყანაში მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების მორიგი არჩევნები უნდა გაიმართოს. შესაბამისი თვითმმართველი ერთეულის ამომრჩევლები მუნიციპალიტეტის მერს ორტურიანი მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემით ირჩევენ. საკრებულოს არჩევნები კი პარალელური ტიპის შერეული საარჩევნო სისტემით ტარდება - ამომრჩევლები ხმას აძლევენ შესაბამის მუნიციპალიტეტში რეგისტრირებულ პარტიულ სიას პროპორციულ კომპონენტში და ადგილობრივ ერთმანდატიან ოლქში წარდგენილ კანდიდატს მაჟორიტარულ კომპონენტში. მიუხედავად იმისა, რომ ადგილობრივი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების არჩევნებისთვის გამოყენებული საარჩევნო სისტემის ეს სახეობები 2025 წლისთვისაც უცვლელად ნარჩუნდება, ბოლო ერთი წლის განმავლობაში „ქართულმა ოცნებამ“ საკრებულოს არჩევნებისთვის დადგენილ შერეულ საარჩევნო სისტემაში არაერთი განზომილება შეცვალა. 

საპარლამენტო არჩევნებისგან განსხვავებით, მუნიციპალიტეტის ორგანოთა არჩევნებისთვის საარჩევნო სისტემა არა საქართველოს კონსტიტუციით, არამედ უფრო დაბალი იერარქიის მქონე სამართლებრივი აქტით, ორგანული კანონით, განისაზღვრება. ამ ყოველივემ შესაძლებლობა მიანიჭა „ქართულ ოცნებას“, მორიგი მუნიციპალური არჩევნების წინა ან უშუალოდ კენჭისყრის წელს თვითმმართველი ერთეულების წარმომადგენლობითი ორგანოს საარჩევნო სისტემაში მნიშვნელოვანი ცვლილებები, საკუთარი ინტერესების შესაბამისად, შეეტანა. მიუხედავად იმისა, რომ მერის არჩევის წესი უცვლელი დარჩა, საკრებულოს არჩევნებისთვის 2021 წელს პარტიებს შორის კონსენსუსის საფუძველზე შემუშავებული სამართლებრივი დიზაინი „ქართულმა ოცნებამ“, ფაქტობრივად, სრულად შეცვალა, რაც მან ჯერ კიდევ 2024 წლის 26 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნებამდე დაიწყო. 

მუნიციპალიტეტების წარმომადგენლობითი ორგანოს არჩევის წესში ცვლილებები 3 ეტაპად განხორციელდა (იხ. ცხრილი 1) და თითოეული ცვლილება „ქართული ოცნების“ ინტერესებს მოერგო. საარჩევნო სისტემის მოდიფიცირების პროცესი, რომელმაც საარჩევნო მანიპულაციის სახე მიიღო, დაიწყო ერთპარტიულად, სხვა მხარეებთან ყოველგვარი კონსულტაციის გარეშე და ამგვარადვე გაგრძელდა 26 ოქტომბრის არჩევნების შემდეგ მოწვეული პარლამენტის მიერაც, რომლის ლეგიტიმაციასაც არ ცნობს არცერთი ბარიერგადალახული პოლიტიკური გაერთიანება, „ქართული ოცნების“ გარდა. 

ცხრილი 1. მუნიციპალიტეტის საკრებულოს არჩევნებისთვის საარჩევნო სისტემის მოდიფიცირების ეტაპები 

საარჩევნო სისტემა ფუნდამენტურად განსაზღვრავს, როგორ ითარგმნება ამომრჩეველთა ხმები პოლიტიკურ ძალაუფლებაში და ვის მიენიჭება მმართველობის ლეგიტიმური მანდატი. სწორედ ის აყალიბებს წარმომადგენლობის ხარისხსა და დემოკრატიული პროცესის მთლიან სტრუქტურას. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია საარჩევნო სისტემა წარმოადგენდეს პოლიტიკურ ძალებს შორის კონსენსუსის პროდუქტს და მოქმედებდეს გონივრული სტაბილურობით. ვენეციის კომისიის კარგი პრაქტიკის კოდექსის თანახმად, მიუღებელია საარჩევნო სისტემის ხშირი ან უშუალოდ არჩევნების წინ, ბოლო ერთი წლის განმავლობაში, შეცვლა. ასეთი ცვლილებები კერძო პოლიტიკური ინტერესებით ნაკარნახევად მიიჩნევა იმ შემთხვევაშიც კი, თუ ეს არ ხდება მანიპულირების განზრახვით. ვენეციის კომისიის რეკომენდაციით, მანიპულირების თავიდან აცილების ერთ-ერთი საშუალებაა, ისეთი მგრძნობიარე საკითხი, როგორებიცაა საარჩევნო სისტემა, საარჩევნო ოლქების ფორმირებისა და მათი საზღვრების დადგენის წესები, კონსტიტუციით ან რიგით კანონზე უფრო მაღალი იურიდიული ძალის მქონე საკანონმდებლო აქტით განისაზღვრებოდეს. სხვა შემთხვევაში საარჩევნო კანონის ცვლილებისას მომდევნო არჩევნები მნიშვნელოვანია, ჩატარდეს ძველი სისტემით (განსაკუთრებით იმ პირობებში, თუ არჩევნები უახლოესი ერთი წლის განმავლობაში უნდა გაიმართოს), ხოლო ახალი კანონი ძალაში მხოლოდ ამ არჩევნების შემდეგ უნდა შევიდეს.¹ 

წინამდებარე დოკუმენტში მიმოხილულია მუნიციპალიტეტების საკრებულოების საარჩევნო სისტემის ის განზომილებები, რომლებიც 2024-2025 წლებში „ქართული ოცნების“ ინტერესების შესაბამისად მოდიფიცირდა. მათ შორისაა: 

1. მაჟორიტარული კომპონენტის ტიპი; 
2. მაჟორიტარული და პროპორციული ადგილების თანაფარდობა; 
3. მრავალმანდატიანი ოლქის ზომა; 
4. საარჩევნო ბარიერი; 
5. საარჩევნო ფორმულა. 

 

 1. მაჟორიტარული კომპონენტის ტიპი

საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 2024 წლის 15 მაისამდე არსებული რედაქციით, მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე საკრებულოს წევრად არჩეულად ჩაითვლებოდა ის კანდიდატი, რომელიც არჩევნებში მონაწილე ამომრჩეველთა ნამდვილი ხმების 40 პროცენტზე მეტს მიიღებდა. თუ ვერცერთი კანდიდატი ვერ მოაგროვებდა ხმათა საჭირო რაოდენობას, ინიშნებოდა არჩევნების მეორე ტური, რომელშიც ორი საუკეთესო შედეგის მქონე კანდიდატი მონაწილეობდა. 2024 წლის 15 მაისის ცვლილებით, „ქართულმა ოცნებამ“ საკრებულოს არჩევნების მაჟორიტარულ კომპონენტში დაწესებული 40%-იანი ბარიერი და მეორე ტურის შესაძლებლობა გააუქმა, რის შესაბამისადაც, მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე არჩეულად ჩაითვლება ის კანდიდატი, რომელიც შესაბამის ერთმანდატიან ოლქში კენჭისყრაში მონაწილე ამომრჩეველთა ყველაზე მეტ ნამდვილ ხმას მიიღებს. ეს ცვლილება, ოპოზიციური პარტიების ფრაგმენტაციის პირობებში, „ქართულ ოცნებას“ ანიჭებს შესაძლებლობას, ამომრჩეველთა დაბალი მხარდაჭერითაც საკრებულოში უმრავლესობა მოიპოვოს. 

 

 2. მაჟორიტარული და პროპორციული ადგილების თანაფარდობა

2.1. თვითმმართველი ქალაქები 

2021 წლის მოდელით, თვითმმართველი ქალაქების (თბილისი, ბათუმი, რუსთავი, ქუთაისი, ფოთი) საკრებულოებში პროპორციული საარჩევნო სისტემით გასანაწილებელი ადგილების წილი შეადგენდა 80%-ს, ხოლო მანდატების 20% ნაწილდებოდა ადგილობრივ მაჟორიტარულ ოლქებში. 2024 წლის 13 დეკემბრის ორგანული კანონის ცვლილებით, თბილისის საკრებულოში პროპორციული და მაჟორიტარული ადგილების თანაფარდობა გათანაბრდა. სხვა თვითმმართველ ქალაქებში კი ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოში პროპორციული საარჩევნო სისტემით ასარჩევი დეპუტატების წილი 60%-მდე შემცირდა,  ხოლო მაჟორიტარული ადგილების შემადგენლობა 40%-მდე გაიზარდა. 

ცხრილი 2. მაჟორიტარული და პროპორციული ადგილების განაწილება თვითმმართველი ქალაქების საკრებულოებში 2021 და 2024 წლების მოდელებით

2.2. თვითმმართველი თემები 

გასული წლის 13 დეკემბრამდე თვითმმართველ თემების წარმომადგენლობით ორგანოში მაჟორიტარული და პროპორციული ადგილების რიცხვი საარჩევნო კოდექსის დანართით განისაზღვრებოდა (2024 წლის 13 დეკემბრის ცვლილებით, მოცემული დანართი გაუქმდა და თბილისის გარდა, ყველა მუნიციპალიტეტის საკრებულოს არჩევნებისთვის მაჟორიტარული ოლქების შექმნა და მათი საზღვრების დაზუსტება შესაბამისი საოლქო საარჩევნო კომისიების კომპეტენციებში მოექცა. ქალაქ თბილისის საკრებულოს არჩევნებისათვის ასეთ საარჩევნო ოლქებს ქმნის და მათ საზღვრებს აზუსტებს ცესკო). ყველა თვითმმართველი თემის საკრებულოში პროპორციული ადგილების წილი უტოლდებოდა 2/3-ს (67%), ხოლო მაჟორიტარულის - 1/3-ს (33%). „ქართული ოცნების“ მიერ საარჩევნო კოდექსში დეკემბერში განხორციელებული ცვლილებით, თვითმმართველი თემის საკრებულო შედგება პროპორციული საარჩევნო სისტემით არჩეული 15 წევრისა და შესაბამის ტერიტორიაზე არსებული ყველა დასახლებიდან (სოფლიდან, დაბიდან, ქალაქიდან), რომლებიც შედის ამ  თვითმმართველი თემის შემადგენლობაში, მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემით არჩეული თითო წევრისაგან. ამასთან, თვითმმართველი თემის ადმინისტრაციულ ცენტრში, სადაც ამომრჩეველთა რაოდენობა 4 000-ზე მეტია, ერთზე მეტი და არაუმეტეს 5 მაჟორიტარული ოლქი იქმნება. 

ცხრილი 3. თვითმმართველი თემის ადმინისტრაციულ ცენტრში ადგილობრივი მაჟორიტარული ოლქების რაოდენობა 2024 წლის დეკემბრის ცვლილების მიხედვით 

შენიშვნა: 2025 წლის მუნიციპალიტეტის ორგანოთა არჩევნებისთვის თვითმმართველი თემის ადმინისტრაციულ ცენტრებში ამომრჩეველთა რაოდენობა განისაზღვრება 2017 წლის 15 ივლისის მდგომარეობით. 

 

2025 წლის იანვარში საარჩევნო ადმინისტრაციამ მუნიციპალიტეტის ორგანოთა 2025 წლის არჩევნებისათვის ყველა მუნიციპალიტეტში ადგილობრივი ერთმანდატიანი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქები და მათი საზღვრები დაადგინა. დეკემბრის საკანონმდებლო ცვლილების საფუძველზე მიღებული ამ სამართლებრივი აქტების შესაბამისად, თვითმმართველი თემების საკრებულოებში მაჟორიტარული ადგილების წილი, საშუალოდ, 52%-მდე აღწევს, მაშინ, როდესაც პროპორციული ადგილების წილი 59 თვითმმართველი თემის საკრებულოში, საშუალოდ, 48%-ს უტოლდება. მათ შორის, 37 მუნიციპალიტეტში (თვითმმართველი თემების 63%) მაჟორიტარული ადგილების წილი 50%-ს აღემატება, რომელთაგან 7 მუნიციპალიტეტში (ზუგდიდი, ოზურგეთი, წალკა, გორი, გურჯაანი, ახალქალაქი, ჩოხატაური) მაჟორიტარული ადგილების წილი 60-დან 70 პროცენტამდე აღწევს. 

2024 წლის დეკემბრის ცვლილებით, 2021 წლის მოდელთან შედარებით, ყაზბეგის მუნიციპალიტეტის გარდა, ყველა თვითმმართველი თემის საკრებულოში მაჟორიტარული ადგილების წილი იზრდება. საშუალო ცვლილება შეადგენს +19% პუნქტს, მედიანური ცვლილება +20% პუნქტს, ხოლო მოდა +24% პუნქტს. მაჟორიტარული კომპონენტის ზრდის მაქსიმალური დონე ფიქსირდება შემდეგ მუნიციპალიტეტებში. 

ცხრილი 4. მაჟორიტარული ადგილების მაქსიმალური წილი თვითმმართველი თემების საკრებულოებში 

მაჟორიტარული მანდატების ამგვარი დომინანტური წილი თვითმმართველი ერთეულების წარმომადგენლობით ორგანოებში მნიშვნელოვნად გაზრდის ხმებისა და ადგილების არაპროპორციულობას პირველ ადგილზე გასული სუბიექტის სასარგებლოდ და სხვა პოლიტიკური პარტიების საწინააღმდეგოდ. ეს ყოველივე, განსაკუთრებით მეორე ტურის შესაძლებლობის არარსებობის პირობებში, მნიშვნელოვნად ხელსაყრელი პირობაა „ქართული ოცნებისთვის“, ამომრჩეველთა დაბალი მხარდაჭერითაც საკრებულოში აბსოლუტური უმრავლესობა მოიპოვოს. 

 

 3. მრავალმანდატიანი ოლქის ზომა

64-დან 60 მუნიციპალიტეტში პროპორციული ადგილების რაოდენობა მცირდება. მაშინ, როდესაც 2021 წლის მოდელით, მრავალმანდატიანი ოლქის საშუალო ზომა მუნიციპალიტეტებში (თბილისის გამოკლებით), 22-ს შეადგენდა, 2024 წლის ცვლილებით ყველა ამ მუნიციპალიტეტში პროპორციული ადგილების რიცხვი 15-მდე შემცირდება, რაც, სავარაუდოდ, დამატებით გაზრდის არაპროპორციულობის დონეს პროპორციულ კომპონენტშიც. არაერთი სამეცნიერო კვლევა აჩვენებს, რომ მცირე ზომის საარჩევნო ოლქი წარმოშობს მაღალი დონის არაპროპორციულობას ხმების მანდატებში გარდასახვის პროცესში.² 

ცხრილი 5. მუნიციპალიტეტები მრავალმანდატიანი ოლქის ზომის (პროპორციული ადგილები) მაქსიმალური ცვლილებით 

 

4. საარჩევნო ბარიერი

მუნიციპალიტეტის საკრებულოს არჩევნებში მონაწილე პოლიტიკურ პარტიებს მანდატების მისაღებად 2021 წლის მოდელით თბილისში 2.5%-იანი, სხვა მუნიციპალიტეტებში კი 3%-იანი სამართლებრივი ბარიერი უნდა გადაელახათ. დეკემბრის ცვლილებების ფარგლებში, „ქართულმა ოცნებამ“ ყველა მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობითი ორგანოს არჩევნების პროპორციულ კომპონენტში სამართლებრივი ბარიერი 4%-მდე გაზარდა. ბარიერის ამაღლება ხმების ადგილებში გარდასახვისას არაპროპორციულობის გაზრდის კიდევ ერთი ფაქტორი შეიძლება გახდეს, რაც განსაკუთრებით იმ პოლიტიკური პარტიის მიერ ბონუსად მიღებული მანდატების რაოდენობას გაზრდის, რომელიც ყველაზე მეტ ხმას მიიღებს. 

ცხრილი 6. სამართლებრივი ბარიერი საკრებულოს არჩევნების პროპორციულ კომპონენტში 

 

5. საარჩევნო ფორმულა

მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობითი ორგანოს საარჩევნო სისტემის მოდიფიცირების მესამე ეტაპი პროპორციულ კომპონენტში მანდატების განაწილების საარჩევნო ფორმულას შეეხო. ამ ცვლილებით, რომელმაც დამატებითი ხელსაყრელი პირობები შეუქმნა არჩევნებში ლიდერ პოლიტიკურ გაერთიანებას, „ქართულმა ოცნებამ“ კიდევ უფრო გააუარესა ის საარჩევნო სისტემა, რაც 2017 წელს ქვეყანაში არსებობდა.  

პარტიული სიის მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობის დასადგენად პარტიული სიის მიერ მიღებული ხმების რაოდენობა მრავლდება საარჩევნო ოლქში პროპორციული წესით გასანაწილებელი მანდატების რაოდენობაზე და იყოფა იმ პარტიების მიერ მიღებული ხმების რაოდენობათა ჯამზე, რომლებმაც საარჩევნო ბარიერი გადალახეს. მიღებული რიცხვის მთელი ნაწილი არის პარტიული სიის მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობა. თუ საარჩევნო ოლქში პარტიების მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობათა ჯამი მანდატების საერთო რაოდენობაზე ნაკლები აღმოჩნდება, გაუნაწილებელი მანდატებიდან თითო მანდატი, პირველ რიგში, თანამიმდევრობით მიეკუთვნება უკეთესი შედეგის მქონე იმ პარტიულ სიებს, რომლებმაც პირველადი განაწილებისას ვერ მოიპოვეს მანდატი, მაგრამ გადალახეს საარჩევნო ბარიერი. 

მას შემდეგ, რაც არცერთი ბარიერგადალახული პარტია არ დარჩება მანდატის გარეშე, 2025 წლის 4 მარტის ცვლილების საფუძველზე, მომდევნო გაუნაწილებელი მანდატი/მანდატები თანამიმდევრობით მიენიჭება იმ პოლიტიკურ პარტიებს, რომლებმაც სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს. უკანასკნელ ცვლილებამდე ამ გაუნაწილებელ მანდატს/მანდატებს მიიღებდნენ ის პარტიები, რომლებსაც მანდატების პირველადი განაწილების შემდეგ სხვებზე დიდი ნაშთი მორჩებოდათ, რაც ხმებს მანდატებში მეტად პროპორციულად და სამართლიანად გარდასახავდა.³  

უკანასკნელი ცვლილებით „ქართულმა ოცნებამ“, როგორც პოტენციურად არჩევნებში პირველ ადგილზე გამსვლელმა პოლიტიკურმა პარტიამ, საკრებულოებში დამატებით ერთი ადგილის მითვისების შესაძლებლობა გაიჩინა, რაც თბილისის საკრებულოში პროპორციული ადგილების 4%, ხოლო ყველა სხვა მუნიციპალიტეტის შემთხვევაში 6.7%-ია. მეტი თვალსაჩინოებისთვის ქვემოთ მოცემულია პროპორციული კომპონენტის 15 მანდატის განაწილების სიმულაცია, რომელიც აჩვენებს, რომ არჩევნებში ნამდვილი ხმების 45%-ის მქონე პოლიტიკური პარტია ძველი საარჩევნო ფორმულით პროპორციული მანდატების 47%-ს მიიღებდა, ხოლო ახალი ფორმულით - 53%-ს. 

ცხრილი 7. პროპორციული კომპონენტის 15 მანდატის განაწილების სიმულაცია ძველი საარჩევნო ფორმულის (უდიდესი ნაშთის მეთოდი) მიხედვით 

ცხრილი 8. პროპორციული კომპონენტის 15 მანდატის განაწილების სიმულაცია 2025 წლის 4 მარტს მიღებული საარჩევნო ფორმულის მიხედვით

 

დანართი 

მაჟორიტარული და პროპორციული ადგილების თანაფარდობა 2021 და 2024 წლის მოდელებით ქვეყნის 64 მუნიციპალიტეტის საკრებულოში 

 

1.  ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეა, ევროპული კომისია დემოკრატიისათვის სამართლის მეშვეობით (ვენეციის კომისია), „საარჩევნო ნორმათა კოდექსი: სახელმძღვანელო მითითებები და განმარტებითი მოხსენება“, მიღებულ იქნა ვენეციის კომისიის 52-ე სხდომაზე (ვენეცია, 18-19 ოქტომბერი, 2002). 

2.  იხ.: Cox, G. (1997). Making votes count. Cambridge: Cambridge University Press;  
Jones, M. P. (1993). The political consequences of electoral laws in Latin America and the Caribbean. Electoral Studies, 12(1), 59-75;  
Lijphart, A. (1994). Electoral systems and party systems: A study of twenty-seven democracies, 1945-1990. Oxford: Oxford University Press. 
Rae, D. W. (1969). The political consequences of electoral laws. New Haven: Yale University Press. 
Powel Jr, G. B. & Vanberg, G.S. (2000). Election laws, disproportionality and median correspondence: Implications for two visions of  democracy. British Journal of Political Science, 30(3),  383–411. 
Sartori, G. (1986). The influence of electoral systems: Faulty laws or faulty method? In B. Grofman, & A. Lijphart (Eds.), Electoral laws and their political consequences (pp. 43-68). New York: Agathon Press. 
Taagepera, R. & Shugart, M. S. (1989). Seats and votes: The effects and determinants of electoral systems. New Haven: Yale University Press. 

3. Lijphart, A. (2003). Degrees of proportionality of proportional representation formulas. In B. Grofman & A. Lijphart (Eds), Electoral laws and their political consequences (pp. 170-179). New York: Agathon Press.